Drogová politika

02.03.2006

Česká drogová politika 1993 – 2003: analýza vývoje - 1. část

Zveřejnil: PhDr. Josef Radimecký Ph.D., MSc. | Poslední úprava: 02.03.2006

Výrazné politické, ekonomické, sociální a kulturní změny, jež česká společnost po revoluci v roce 1989 na cestě od totalitního k demokratickému systému nastoupila, s sebou přinesly i nová, za komunismu tabuizovaná témata. K nim patří např. kriminalita, život lidí s mentálními a zdravotními postiženími, zneužívání dětí nebo užívání. Zviditelnění těchto jevů médii a odborníky zastihlo společnost nepřipravenou, což vyvolalo potřebu začít se těmito otázkami systematicky zabývat. Vláda proto v roce 1993 položila prakticky „na zelené louce“ základy národní drogové politiky a od té doby byl vybudován systém inspirovaný modely některých západoevropských zemí. V tomto článku je diskutován vývoj, kterým česká drogová politika v uplynulém období prošla a kde se nachází nyní.

Stav před rokem 1989

Pro porozumění rozhodujícím faktorům a přístupům, jež drogovou politiku ovlivňovaly, i pro pochopení povahy a důsledků zvolených alternativ je třeba podívat se do historie (Berridge 1989). V komunistickém Československu bylo užívání drog konstruováno jako jeden ze znaků úpadku kapitalistické společnosti a proto tabuizováno. Neslučovalo se s ideologií harmonické beztřídní společnosti bez vážných nemocí či protispolečenského chování. Ve skutečnosti třídy, stejně jako užívání drog, existovaly. Byly jen konstruovány podle klíče příslušnosti a demonstrovaných sympatií nebo odporu vůči vládnoucí komunistické straně. Všichni si nebyli rovni, někteří byli nespokojeni a nemocní. Ty, kteří to dávali otevřeně najevo nebo by se o to mohli pokusit, režim „skrýval“ ve věznicích či v obřích výchovných, sociálních a zdravotnických institucích. Takže pro většinovou společnost „neexistovali“.
Uživatelé drog se soustřeďovali do malých uzavřených skupin kolem „vařiče“ schopného z dostupných léků vyrábět drogy. Úkolem ostatních členů skupiny bylo získávat suroviny pro jejich výrobu. Nejčastěji byl užívány podomácku pěstovaná marihuana, těkavé látky a pervitin (metamfetamin) s brownem (hydrocodon) vyráběné z léků. Poslední dvě látky jsou svými farmakologickými účinky srovnávány s kokainem a heroinem.
Převážně nucenou léčbou uživatelů drog se zabývala téměř výhradně protialkoholní a protitoxikomanická oddělení psychiatrických ambulancí a léčeben. Ta v roce 1985 evidovala 6.982 „osob se závislostí na … a zneužívajících (nealkoholové) návykové látky bez závislosti“ (ÚZIS 1992). Užívání drog se tedy nedostalo do obecného povědomí jen díky tabuizaci. Společnost si proto nevytvořila znalosti a mechanismy, jak užívání drog přijímat, monitorovat, analyzovat a reagovat na ně. To se odrazilo i v přijetí dobového zákona (Zák. č. 37/1989 Sb. o ochraně před alkoholismem a jinými toxikomaniemi), který pozbyl účinnost po změnách po roce 1989 (v důsledku celé řady změn – např. decentralizace veřejné správy, privatizace zdravotnických zařízení, nových způsobů financování či vzniku nových typů nezdravotnických programů pro uživatele drog, jež nebyly v zákoně reflektovány), přesto platil do roku 2005. V jednom aspektu ale korespondoval s moderní drogovou politiku - zabýval se oběma typy drog, zakázanými i nezakázanými.
Komunistická společnost se vyznačovala ještě jednou charakteristikou, jež se nepřímo ale významnou měrou promítá i do současného vývoje drogové politiky. Totalitní Československo nepodporovalo rozvoj občanské společnosti a proto prakticky neexistovaly občanské nebo nestátní aktivity a organizace. Veškeré výrobní prostředky stejně jako všechna zařízení zdravotní péče, sociálních služeb či výchovy a vzdělávání byly vlastnictvím státu a tudíž pod jeho přímou kontrolou.

Stav po roce 1989

Změna společenského řádu přinesla liberalizaci společnosti s důrazem na osobní svobodu a lidská práva, podstatné snížení sociální kontroly – i v důsledku nedůvěry společnosti vůči policii zkompromitované službou totalitnímu režimu, volný pohyb přes hranice a svobodu slova a projevu, jež přispěly k odtabuizování některých témat (viz výše). Současně společnost neměla objektivní informace o drogách a možných rizicích jejich užívání. Nebyla připravena na přechod od nabídky a distribuce drog v uzavřených skupinách ke komerčně fungujícímu černému trhu, navíc obohacenému o spektrum dosud téměř nedostupných látek (např. heroin, LSD, hašiš, kokain). Existující skupiny výrobců a uživatelů „domácích“ drog byly ideálním základem pro účely vybudování ilegálního trhu (Nozina 1997).
Vědoma si možných rizik, vláda tehdejší Československé federativní republiky zřídila Federální komisi pro narkotika (1990–1992), jíž předsedal vicepremiér vlády. Její existence se však v praxi nijak neodrazila:

Komise dospěla do konce roku 1991 k vypracování rámcového návrhu protinarkotické koncepce vlády ČSFR, který však nebyl ve vládě projednán a pohybuje se v příliš obecné poloze. Komise shromáždila domácí odborníky a cenné podněty, navázala řadu mezinárodních kontaktů, její praktický vliv však nebyl velký a její práce de facto skončila na jaře 1992.“ (Kalina 1993)

Meziresortní protidrogová komise

Krátce po rozdělení ČSFR na Českou a Slovenskou republiku (1. ledna 1993), odsouhlasila česká vláda v reakci na iniciativu nestátních organizací (jde o tzv. Vánoční memorandum zaslané vládě ČR v prosinci 1992) zřídit Meziresortní protidrogovou komisi (MPK) (Kalina 2001, nepublikováno) a uložila ministrům zpracovat návrh programu opatření v oblasti drog a omamných prostředků (usnesení vlády č. 22/93 ze dne 20. 01. 1993). V březnu 1993 byla podepsána Dohoda o spolupráci ve věcech ochrany před omamnými a psychotropními látkami (OPL), jíž byla MPK zřízena jako iniciační, poradní a koordinační orgán vlády. Předsedou se stal ministr vnitra a členy signatáři Dohody - ministři zdravotnictví, práce a sociálních věcí, školství, mládeže a tělovýchovy, průmyslu a obchodu, zahraničních věcí, financí a spravedlnosti. Dodatečně se stal členem MPK i ministr obrany.
Jejím prvním výstupem byla Koncepce a program drogové politiky 1993–96, schválená vládou v srpnu 1993 (usnesení vlády č. 446/93 ze dne 18. srpna 1993). Její implementace byla delegovaná na příslušné členy vlády, primátory měst a přednosty okresních úřadů vytipované MPK jako nejvíce rizikové. Následovaly další dva strategické materiály (Koncepce a program drogové politiky vlády na období 1998-2000 a Národní strategie drogové politiky na období 2001-2004), jež vlády ČR - s cílem definovat a garantovat další rozvoj drogové politiky - schválily v letech 1998 a 2000 a následně více či méně úspěšně implementovaly. Nespornou kontinuitu v definování a realizaci drogové politiky vidí (Kalina 2001, nepublikováno) ve skutečnosti, že řediteli sekretariátů, kteří vládní dokumenty zpracovávali, byli odborníci z řad nestátního sektoru.
Statut MPK, její složení i ředitel sekretariátu se od té doby několikrát (i za dramatických okolností) změnili, což mělo dopady i na plynulost procesu rozvoje drogové politiky. Přesto se zdá, že se díky úsilí, nasazení a spolupráci poskytovatelů služeb, úředníků, výzkumníků, některých politiků a mezinárodní finanční i odborné pomoci podařilo vybudovat systém srovnatelný v mnoha aspektech s těmi ve vyspělých zemích Evropské unie (Radimecký 2001), se všemi jejich i specificky českými limity.
Jako většina evropských drogových politik i česká zdůrazňuje potřebu prosazování práva, léčby a minimalizace rizik, vzdělávání, prevence, výzkumu a mezinárodní spolupráce. Vláda deklaruje koordinovaný, vyvážený co do poměru snižování nabídky a poptávky, interdisciplinární, meziresortní a mezisektorový přístup k užívání drog (Kalina 1993; Bém 1998, Meziresortní protidrogová komise 2000).
Přesto, jak bude ukázáno, je tato rétorika v konfliktu s praxí a česká drogová politika sdílí některé znaky politik jiných zemí či mezinárodních institucí. Mezi hlavní patří nejasně definované, nedosažitelné či obtížně hodnotitelné cíle, rozpor mezi formulovanými a uplatňovanými filosofiemi (Wardlaw 1992), rozpory mezi cíli politiky a cíli klíčových hráčů (Reuter, 2001a), politizace (Ossebaard, 1998), konflikt mezi strategiemi snižování rizik, poptávky a nabídky či zaměření výhradně na ilegální drogy a pomíjení legálních.
Historicky, sociálně, politicky a kulturně determinovanými českými specifiky jsou drogová legislativa, legislativa o zdravotních a sociálních službách a vztah státu a nestátního sektoru. Česká legislativa postihuje držení drog i pro vlastní potřebu (postih byl zaveden od 1. ledna 1999, tedy v době, kdy od tohoto přístupu začaly jednotlivé státy EU, do níž usilovala ČR vstoupit, ustupovat), nerozlišuje mezi drogami podle zdravotních a sociálních rizik, při postihu nerozlišuje mezi dealery a uživateli (distribuujícími drogy) ani mezi dealery více a méně rizikových drog. Zastaralé zákony nedávají právní oporu alternativním programům prevence a léčby. V sociální, i v drogové politice je rozpor mezi rétorikou a praxí ve vztahu státu k nestátním neziskovým organizacím (NNO), významným poskytovatelům služeb. Vláda jim deklaruje rovné zacházení se státními programy, v praxi jsou ale znevýhodňovány a diskriminovány.

Metody: Zdroje informací a problémy s interpretacemi

Tento článek neprezentuje výsledky výzkumu, ale analyzuje vývoj drogové politiky v období 1993-2003. Podkladem pro něj je řada písemných materiálů a osobní zkušenost autora, od prosince 1998 prosince 2004 ředitele sekretariátu MPK, kdy spolu s pracovníky sekretariátu plnil úkoly MPK (dnešní Rada vlády pro koordinaci protidrogové politiky přímo odpovědná vládě), vytvářet a koordinovat drogovou politiku na mezinárodní, centrální i místní úrovni. Vzhledem k přímé účasti autora v procesu analyzovaného vývoje je třeba upozornit na riziko osobní perspektivy a zkreslení v interpretaci dat. To se autor snažil minimalizovat použitím triangulace dat ze široké škály zdrojů. Těmi jsou písemné dokumenty vlády, MPK a další publikované i nepublikované zprávy. Autor byl zapojen do aktivit drogové politiky od 1993 na místní a od 1998 na (mezi-)národní úrovni a jako přímý pozorovatel se účastnil řady odborných i politických diskusí a aktivit; vedl různé pracovní skupiny, byl zapojen do výzkumů. K přípravě článku byly použity autorovy poznámky z řady setkání, jednání a rozhovorů s účastníky procesu od politiků, přes úředníky, poskytovatele služeb, výzkumníky, novináře, zástupce veřejnosti až po klienty programů a jejich blízké.
Stimson (Stimson 1995) upozorňuje na metodologické obtíže analýzy drogové politiky identifikovat na makro úrovni souvislosti mezi aktivitami a výstupy. V tomto článku jde o těžkosti (1) určit souvislosti mezi vývojem politiky a změnami ve službách a v dalších intervencích; (2) určit dopady intervencí na chování cílové populace a (3) určit souvislosti mezi změnami chování a trendy ve sledovaných indikátorech.
Obtíže představuje i omezený počet publikovaných výzkumů a literatury o metodologických otázkách výzkumu a analýzy drogové politiky (Fountain, 2000). To implikuje potřebu zaměřit výzkum na realizované drogové politiky ve větší míře (MacGregor, 1999). Teorie změn o aplikaci výzkumu v praxi tvrdí, že klíčové instituce a jednotlivci sehrávají v zavádění nebo v zabraňování novým postupům do praxe významnou roli např. (Weiss, 1986). To může platit i pro realizaci a evaluaci drogových politik. Ředitel Evropského monitovoracího centra pro drogy a drogové závislosti (EMCDDA) Georgie Estievenart (EMCDDA 2000) uvádí tyto příčiny nedostatečného hodnocení drogových politik: (1) nedostatek zájmu o koncept hodnocení; ještě dnes se potřeby a cíle programů prevence (tj. širší oblasti prevence, léčby a minimalizace rizik) v Evropě jeví jako nejasně definované, proto i obtížné hodnotitelné; (2) možná obava těch, kteří odpovídají za implementaci programů, z případných důsledků negativního hodnocení; (3) nedostatek odborných dovedností; přestože EMCDDA připravila řadu nástrojů pro evaluaci programů (zejména však) v oblasti snižování poptávky po drogách; (4) nedostatek finančních a lidských zdrojů; pro nákladnost externího hodnocení připravila EMCDDA řadu nástrojů interní evaluace, ale i ty vyžadují finanční prostředky a připravené odborníky.
Pro Estievenartův souhrn lze najít v literatuře podporu řady autorů, kteří dokumentují zásadní rozdíly mezi deklarovanými drogovými politikami a praxí (MacGregor, 1999a); (Stimson, 1995b); napětí a rozdíly mezi mezinárodními a národními, mezi národními a místními politikami (Wardlaw 1992; Hartnol 2000); rozdíly mezi rétorikou strategií a rozpočty na represi, prevenci a léčbu (Carnevale 1999); tendence některých institucí zaměřovat se pouze na hodnocení, jaké programy jsou realizovány, nikoli jak jsou účinné (Fazey 2003); nerovnováha v hodnocení represe, prevence a léčby (srovnej s nástroji hodnocení EMCDDA výše), kdy nejčastěji evaluovány jsou léčba a harm reduction, naopak nejméně hodnocená je represe, paradoxně nejnákladnější a nejméně efektivní strategie (Wardlaw 1992; Stimson 1994; Mishan 1994; Bullington 2000; Gossop 2000; Coomber 2000; Szasz 2000; Barton 2003). Někde uprostřed se pohybuje hodnocení prevence. Leč ta je bez ohledu na výsledky hodnocení široce financována a podporována, díky oblibě veřejnosti i politiků ochraňovat děti před drogami (Reuter, 2001b).
Většina existující literatury se zaměřuje na kvantitativní/statistické a/nebo na monetární evaluace drogových politik ve vztahu k jejich výstupům či dopadům. Přesto lze kompilací prací několika výzkumníků věnujících se analýze sociálních/drogových politik (Barton 2003; Berridge 1994, 1997, 1998, 1998, 2000; Carnevale 1999; Dorn 1998,; Hartnoll 2000; MacGregor 1990, 1999, 2000; Macintyre 2001; Reuter 2001; Stimson 1987, 1990, 1995, 2000; Wardlaw 1992) sestavit souhrn kritérií, nikoli vyčerpávající, jež je možné pro analýzu drogové politiky použít.
Kritéria lze shrnout do několika okruhů: (1) (filosofická) východiska, (2) data a (3) implementace. Jejich úplný souhrn sestavený autorem lze nalézt jinde (Radimecký 2003). Tento článek je pokusem o analýzu vývoje české drogové politiky s využitím kritérií, dle autora nejvýznamnějších: vývoj charakteristik problému drog, vnímání problému drog, cíle, mechanismy pro implementaci, odborníci, vyvážený přístup, monitoring, evaluace a hodnocení kvality a politizace.
Limity článku může tvořit několik skutečností. Za prvé, již zmíněné riziko osobního zkreslení při interpretaci dat. Za druhé, riziko, že nebudou prozkoumány všechny významné faktory, sehrávající v analyzovaném procesu roli. Jiní autoři mohou za klíčová pokládat jiná témata. Za třetí, obtížnost, s níž lze drogové politice - části širší sociální politiky - přiřadit specifické výstupy: např. přiřadit povědomí mladých lidí o různých rizicích drog jen drogovému vzdělávání (V ČR je používán termín specifická drogová prevence), když si informace mohou opatřit i jinak. Za čtvrté, je obtížné dokázat, že k něčemu nedošlo jen díky realizované politice; např. nelze potvrdit ani vyvrátit tvrzení ředitele Národní protidrogové centrály (NPC), že nebýt zavedení trestnosti držení drog pro vlastní potřebu, drogy by byly v ČR ještě více dostupné (Komorous 2001, osobní rozhovor). Za páté, v ČR existuje nedostatek výzkumu v drogové oblasti, o nějž by se článek mohl opírat.

Analýza vývoje české drogové politiky

Česká drogová politika prošla od roku 1993 bouřlivým vývojem, ovlivněným řadou faktorů. Především to byl „objev“ užívání drog jako problému, jeho postupná politizace, měnící se náhled na jeho povahu ovlivňovaný vládní politikou i příchodem nových hráčů – pracovníků nemedicínských profesí – na scénu, čemuž napomohla i transformace společnosti včetně změn v sociální a zdravotní politice. Roli pozitivního katalyzátoru ve formulaci a uskutečňování řady realistických strategií hrála i zahraniční pomoc. Současně však byly mezinárodní závazky a (neexistující) tlak Evropské unie na ČR jako kandidátskou zemi zneužívány pro argumentaci k zavedení neefektivního populistického opatření - trestnosti držení drog pro vlastní potřebu. Paradoxně, skutečný vývoj v zemích EU jde opačným směrem, k dekriminalizaci (EMCDDA 2002).
Dnes je Česká republika v řadě aspektů drogové politiky na úrovni západoevropských partnerů (některé služby), o krůček napřed (sběr dat pro některé klíčové indikátory EMCDDA), či několik kroků zpět (poměr výdajů na snižování nabídky a poptávky, výdaje na výzkum, financování programů nestátních neziskových organizací - NNO).

Vývoj charakteristik problému drog
V roce 1993 nebyla k dispozici odpovídající data a drogová politika byla založena na expertních odhadech o budoucím vývoji a přiměřených opatřeních, dle zkušeností zemí západní Evropy. Odhady se rozcházely, jak dokládají dva dobové scénáře. (1) Rychlé vyrovnání se západní Evropou, prudký nárůst počtu uživatelů drog a závislých (Během 5 let o 400 i více %, tj. na 20.000 evidovaných a dalších 150.000 mimo evidenci), proniknutí zahraničních drog heroinu a kokainu a mezinárodního organizovaného zločinu a vytvoření ilegálního drogového trhu. To bylo připisováno probíhajícím socio-ekonomickým změnám společnosti v „přechodu“ (viz výše). (2) Postupný, atypický růst (Během 5 let o 50-100 %). Na trhu budou převažovat drogy domácího původu, užívání heroinu a dalších látek nebude významné. Scénář vycházel z nekonvertibility české koruny, z rezistence uživatelů, z potenciálu a kvality „domácí“ produkce a z poměrně úspěšného zvládání procesu transformace. Odborníci se shodli, že:

K rozšíření nezákonného trhu s drogami a ke zvýšení … spotřeby v příštích letech dojde, na což není společnost připravena. S vysokou pravděpodobností se objeví i spojitost injekčního užívání drog a AIDS.“ (Kalina 1993)

Skutečný vývoj probíhal někde uprostřed, jak ilustrují následující řádky. Ty jsou limitovány dvěma faktory. Za prvé, nedostupností některých dat z let po změně režimu a za druhé, díky známým nedostatkům statistik (Stimson 1984). Podporují však tvrzení, že nedostatek validních dat a neinformovanost podporuje hysterii a přijímání emocionálních místo pragmatických a racionálních, daty podpořených řešení např. (Ossebaard 1998; Wardlaw 1992). Panika, kterou někteří politici, úředníci, zdravotníci, policisté i členové zájmových skupin (Zejména sdružení Rodiče proti drogám – ideologická platforma několika samozvaných zástupců rodičovské veřejnosti prosazující zpřísnění drogové represe) kolem užívání drog šířili, sledovala cíl zpřísnit drogovou represi. Ale tato (úspěšně završená - projevila se v přijetí novelizace zákona, jež zavedla trestnost držení drog pro vlastní potřebu od 1.1.1999) represivní hysterie se spíše než na skutečnosti zakládala na osobních postojích a odhadech (Ben-Yehuda 1994) těchto „ochránců našich dětí“.

a) Počty problémových uživatelů drog
Dobové odhady z 80. let 20. století uváděly 25.000–30.000 osob závislých na užívání „domácích“ drog v ČR (Nožina 1997). Současné odhady prevalence problémových uživatelů drog uvádějí 30.000–45.000 osob (střed 37.500 - z toho 18.000 – 27.000 uživatelů pervitinu a 12.000 – 18.000 uživatelů heroinu), z nich asi 24.000–36.000 injekčních. Z toho autoři (Mravčík a kol. 2001) usuzují, že v uplynulém desetiletí k dramatickému nárůstu problémových či závislých uživatelů ilegálních drog nedošlo. Spíše se zejména problémové užívání drog a jeho negativní důsledky díky přehnanému portrétu předkládanému médii více zviditelnilo (např. Kohn 1994).

b) Množství zadržených drog
Zde se data z různých zdrojů (Generální ředitelství cel, Národní protidrogová centrála Policie ČR a zaniklá Národní drogová informační služba Policie ČR) liší nejvíce. Agentury prosazování práva často vykazovaly záchyty drog duplicitně a jejich statistiky jsou zkreslovány i jednorázovými záchyty velkého množství drog. Policie zadržela 4.059 kg drog v roce 1992, 56,2 kg v roce 1995 a 21,7 kg drog a jednorázovou zásilku 20.247 ks ecstasy pro kanadský trh (Národní protidrogová centrála 2001). Celníci zadrželi 53,9 kg drog v roce 1995, 228,6 kg v roce 2001. Z porovnání zadržených drog za 2001 a odhadu spotřeby drog v ČR v roce 2000 (tj. zhruba 33.500 kg (5.000 kg heroinu, 3.500 kg pervitinu a 25.000 kg konopných drog), 300.000 tablet ecstasy a 80.000 dávek LSD, Vopravil 2002) vyplývá, že represivní orgány zadržely necelé 1 % ze spotřebovaných drog (Csémy a kol. 2002). Přestože Národní protidrogová centrála uvedené údaje Českého statistického úřadu a údaje o množství v ČR spotřebovaných ilegálních drog v roce 2001 (Vopravil ibid) ve své výroční zprávě sice uvádí, trvá však na tom, že se jí nedaří zadržet jen asi 70 – 80 % ze všech u nás zkonzumovaných drog ( Národní protidrogová centrála 2003).

c) Pouliční ceny drog
Mezinárodní evidence dokládá, že zadržení větších zásilek drog se výrazně nepromítne do pouličních cen (Mishan 1994). Ceny drog v ČR se, stejně jako v jiných zemích (Stimson 1994), snižují. 1g heroinu byl v roce 1992 za 1.800 Kč, v roce 2001 za 1.000 Kč, 1g pervitinu v roce 1992 za 1.000–1.500 Kč, v roce 2001 za 900 Kč, 1 ks ecstasy v roce 1992 za 400–600 Kč, v roce 2001 za 175 Kč (Údaje za rok 1992 pocházejí od Národní drogové informační služby Police ČR, za rok 2001 od Národní protidrogové centrály). Inflace činí rozdíl v poklesu cen drog ještě výraznější.

d) Dostupnost drog
Kolem 1993-94 bylo užívání heroinu a pervitinu koncentrováno v Praze a ve velkých městech. V roce 2001 je lze identifikovat v celé ČR bez omezení na velká města. Regionální rozdíly v dostupnosti a v užívání drog jsou popsány jinde (Csémy a kol. 2002).

e) Způsob užívání drog
V r. 1996 užívalo drogy injekčně téměř 50 % problémových uživatelů, z nichž 20-40 % bylo v kontaktu s programy (Tyrlík a kol. 1997), jichž bylo mnohem méně než nyní. V r. 2001 užívá drogy nitrožilně asi 80 % z 37.500 problémových uživatelů, z toho 50 % je v kontaktu s nízkoprahovými programy, léčbou závislosti prošlo 21 % (Mravčík a kol. 2003).
Varovný trend kolem r. 1996 bylo injekční užívání heroinu a pervitinu již při experimentech (Polanecký 1997). Mezi lety 1997-1998 došlo ke stagnaci prevalence užívání a dostupnosti pervitinu a heroinu, rekreační užívání marihuany, ecstasy a halucinogenů nepřestalo vzrůstat. Změny u heroinu a pervitinu zřejmě nastaly před zavedením trestnosti držení drog pro vlastní potřebu, nelze je tedy připisovat zpřísnění legislativy (Mravčík a kol. 2001). Pravděpodobnější je, že mladí lidé jsou schopni, ať v důsledku prevence či vlastních informací, udělat si na drogy a jejich rizika vlastní názor.

f) Počty obžalovaných
V roce 1989 bylo 224 osob obžalováno pro trestné činy výroby a distribuce drog, v roce 1992 jen 139 osob, v roce 1995 už 482 a v roce 2001 celkem 2.160 osob. Pro držení drog pro vlastní potřebu (postih zaveden s platností od 1. 1. 1999) bylo v roce 1999 obžalováno 115, v roce 2001 už 215 osob. Ilegální drogu (zejména marihuanu a hašiš) v roce 2001 alespoň jednou užilo asi 570.000 osob (NMS 2003). Z toho je patrné, že držení drog pro vlastní potřebu je postihováno velmi selektivně a v omezené míře (Zábranský a kol. 2001).

g) Nové trendy
Vývoj v užívání drog v ČR se zpožděním zrcadlil trendy změn v drogové kultuře 80. a 90. let 20. století v západní Evropě např. (Barton 2003). ČR byla svědkem přechodu z domácího brownu (hydrocodon) na heroin, pervitin (metamphetamin) zůstal stimulační drogou číslo 1 a nárůstu podílu injekčních uživatelů (včetně experimentátorů). Od poloviny 90. let nastoupily další nové trendy. (1) Polymorfní užívání drog, buď jako náhrada za dočasně nedostupnou (zpravidla po „úspěšné“ místní policejní razii na jednoho z místních vařičů pervitinu) drogu své volby (drug of choice) nebo pro dosažení jejího maximálního účinku či naopak jeho zmírnění. (2) Nárůst rekreačního užívání drog zprvu v subkulturách příznivců dance music (ecstasy), postupně v dalších sociálních skupinách mladých lidí (marihuana). Posledně uvedený trend podporuje tzv. normalizační tezi (Measham 1994; Parker 1998; Zábranský 2002, osobní komunikace), dle níž se užívání drog stává součástí života velké části populace mladých lidí a posouvá se z okrajových sociálních skupin do středního proudu.

Vnímání problému drog

Definice problému drog v oficiálních dokumentech může být ovlivněna zejména snahou přizpůsobit se mezinárodní či místní politické rétorice, postoji veřejnosti, vlivu médií, kompromisy při schvalování dokumentů či snahou těch, kteří je formulují, přesvědčit politiky, aby se otázkou užívání drog vůbec zabývali. V českém případě, nejpravděpodobněji převládají poslední dvě možnosti, v různé míře však spolupůsobí i další identifikované vlivy.

Drogy

Fáze drogové politiky jsou vymezeny třemi dokumenty (tj. období 1993-1996/7, 1998-2000 a 2001-2004 podle dvou koncepcí a jedné strategie drogové politiky) s posuny ve vnímání problému drog. Prvním Koncepce drogy definuje jako přímou hrozbu společnosti:

[drogy] stále představují ohrožení zdraví populace, sociálního klimatu, ekonomického rozvoje, politické stability a demokratických principů v mnoha zemích.“ (Kalina 1993)

Ve druhé fázi se drogy posunuly do realističtější podoby zdravotních a sociálních rizik:

Drogy představují … závažné společenské riziko… Zdravotní a sociální rizika …. drog se … výrazně liší, ne vždy jsou … zohledněna mírou restriktivních a regulačních opatření.
(Bém 1998)

Třetí etapa již jako problém vnímá užívání (poprvé včetně legálních) drog, a možné negativní důsledky, jež však „ohrožuje zdravý vývoj společnosti“. Tento vývoj není reflektován v praxi, kde roli obětního beránka dodnes hrají drogy. Přetrvávající moralistický postoj společnosti a politiků k drogám (viz politická a veřejná diskuse předcházející zavedení trestnosti držení drog pro osobní potřebu. Základní předpoklad byl - drogy jsou špatné, zakážeme proto jejich držení a tím se sníží jak nabídka, tak poptávka po nich. Tato očekávání se nenaplnila.) patrně ovlivnila rétorika první fáze (Manderson 1999) zřejmě v duchu drogové politiky OSN, k níž se první vládní dokument o drogové politice hlásí.
Od počátku vlády formálně uznávají, že se drogy svými účinky a riziky liší. Několikrát si uložily úkol rozdělit je i legislativně, k tomu však nedošlo i když nyní probíhá o takovém návrhu bouřlivá diskuse. Otázku případné legalizace některých drog deklarovala první vláda jako odborný, nikoli politický problém, v dobovém kontextu neaktuální. V praxi se však tento postoj posunul zcela na opačný – politický pól. Deklarované zaměření i na užívání legálních drog ve třetí fázi se pro odpor ministerstev, jejichž zástupci argumentovali tím, že MPK byla zřízena výhradně pro otázky užívání ilegálních drog, promítlo pouze do prevence užívání drog.

Užívání drog
Od počátku je užívání drog vnímáno jako problém s dopady do zdravotní, sociální a trestně právní oblasti. Zastánci prohibice roli užívání drog v podrývání společenského pořádku zveličují (Mishan 1994; Coomber 1994) jako česká vláda v r. 1993:

Mnoho zdravotních a sociálních problémů, … a trestných činů spojených se zneužíváním [drog] … často ovlivňuje i ekonomický a politický život.“ (Kalina 1993)

Hlavním zdravotním rizikem injekčního užívání je HIV/AIDS (rizika přenosu virových hepatitid zmíněna nejsou), sociálním rizikem „sociální degradace či selhání“. Hrozbou jsou i související kriminalita a průnik drog do věznic. Ekonomicko-politickou stabilitu ohrožuje praní špinavých peněz a usazení mezinárodních zločineckých organizací v ČR.
V r. 1998 se problémy související s užíváním drog posunuly více ke zdravotní a sociálním rizikům. Ač je problémem veškeré užívání drog, prioritou jsou injekční uživatelé („nad 50%“) a ti, již nejsou v kontaktu s programy („až 80%“). Ti představují významné veřejné zdravotní riziko šíření infekce HIV, nově i hepatitid A, B a C.
Třetí etapa rozvíjí obavu ze zdravotních rizik z rostoucí prevalence injekčního užívání (64 %) i hepatitid mezi uživateli. Prioritou je minimalizovat možné negativní důsledky užívání drog (včetně legálních) u uživatelů, jejich blízkých i u veřejnosti. Strategie harm reduction, v praxi (s problémy) realizovaná od r. 1993, se stává vedle prevence, léčby a prosazování práva jedním ze čtyř pilířů vládní politiky. To neznamená dosažení ideální shody k programům harm reduction. Ministerstva vnitra i zdravotnictví, politici a zájmové skupiny je stále zpochybňují jako podporu užívání drog.

Uživatelé drog
Uživatelé drog nebyli formálně (na rozdíl od dosavadního postoje veřejnosti v důsledku jejich portrétování v řadě médií) nikdy vnímáni jako jednolitá skupina. Byli děleni podle užívaných látek a vzorců užívání na: (1) experimentátory; (2) problémové uživatele a (3) drogově závislé (v důsledku dobové terminologie byli v období 1993-96 děleni takto: (1) v kontaktu s drogou, (2) drogy zneužívající a (3) na drogách závislí). Ale v prvním období byli závislí s moralistickým nádechem vnímáni jako osoby, jež užívání „vedlo k jejich sociálnímu selhání či degradaci“ a portrétováni jako nezodpovědní ke svému zdraví:

Uživatelé drog tradičně zanedbávají své zdraví a jsou náchylní k nejrůznějším chorobám a komplikacím při drobných úrazech.“ (Kalina 1993)

Tento mýtus byl výzkumem vyvrácen na příkladu zastavení šířící se epidemie HIV/AIDS mezi injekčními uživateli drog na konci 80. let 20. stol. v Edinburghu (Stimson 1995). První vláda byla v otázce postihu uživatelů drog nekonzistentní. Na základě osobních a občanských práv deklarovala jednotlivcům právo na „sebepoškozování a beztrestnost užívání drog“ a zavázala se zachovat beztrestnost uživatelů (trestní řád komunistického Československa nijak přímo nepostihoval držení a užívání omamných a psychotropních látek, tvrdil totiž, že takové chování se v ideální beztřídní společnosti nevyskytuje.). Současně však uložila vypracovat návrh o trestně stíhatelném množství držené drogy. I druhý a třetí vládní dokument rozlišoval, byť formálně, různé typy uživatelů drog. Zavedení trestnosti držení drog pro vlastní potřebu tuto rétoriku jednoznačně popřelo a v praxi postavilo všechny uživatele drog bez rozdílu mimo zákon. I přesto, že postih za držení (tedy i za užívání) drog dosud nenabral masového rozměru.

Cíle drogové politiky
Formulace cílů drogové politiky naráží na rozdílné názory a zájmy (i osobní) představitelů ministerstev, jež v MPK spolupracují. Zatímco se shodnou na principech, jako např. racionální a realistický přístup, aplikace výzkumu, komplexní přístup či hodnocení efektivity, obtížně nalézají konsensus při definování cílů a opatření. Důsledkem jsou kompromisy, jež ústí ve vágní, nerealistické a obtížně hodnotitelné cíle.

Hlavní cíl
Přes uvedené rozpory vlády nikdy nepřijaly jako hlavní cíl „společnost bez drog“. Přesto lze hlavní cíl ve všech třech obdobích - snižování užívání drog - hodnotit v dobovém kontextu nárůstu rekreačního užívání jako nedosažitelný.

Specifické cíle
Specifickými cíli první etapy bylo vybudovat základní koordinační mechanismy, systém sběru a analýzy dat a nastartovat aktivity v prevenci, léčbě, rehabilitaci a v represi. Současně však usilovala o „eliminaci dostupnosti drog“ a snižování poptávky po nich. Potřebným měla být poskytnuta odpovídající pomoc ať už minimalizaci možných rizik z užívání drog či léčba k abstinenci. S přihlédnutím k místnímu dobovému kontextu, ale i ke kontroverzím, jimž zavádění harm reduction v zemích EU v roce 1993 čelilo, šlo o progresivní přístup.
Následující etapa usilovala o další rozvoj započatého úsilí při vytváření „racionální a vyvážené drogové politiky“. Lze ji charakterizovat jako snahu doplnit chybějící služby prevence, léčby a minimalizace rizik, pracovat na vytvoření systémových nástrojů hodnocení kvality a efektivity realizovaných opatření a zkvalitňovat multi-agenturní spolupráci.
I v třetí etapě byla zachována kontinuitu vývoje a drogová politika se zaměřila na zvyšování kvality a efektivity prevence, léčby i represe. To se mělo promítnout i do financování, vzdělávání, zahraniční spolupráce a koordinace. Dlouhodobé úsilí směřované k plánované drogové politice, postavené na pravidelně vyhodnocované situaci a analýze potřeb však stále naráží zejména na omezené finanční prostředky a nedostatečné pravomoci MPK.

Mechanismy pro implementaci drogové politiky
U vědomí komplexnosti jevu užívání drog, vsadila vláda od počátku na komplexní přístup založený na partnerské spolupráci, územní diferencovanosti a koordinaci. To reflektovalo i složení MPK, s účastí ministrů devíti resortů (viz výše). Drogová politika měla být realizována na dvou úrovních, centrální a místní. Na místní úrovni měly multi-agenturní spolupráci při implementaci vládní politiky zajistit místní, tj. okresní a městské protidrogové komise a protidrogoví koordinátoři. Ti měli iniciovat a koordinovat aktivity a spolupracovat s MPK. Zdůrazněna byla nezbytnost „propojit zdravotnické a sociální služby s dobrovolnými sdruženími v hlubokém terénu“ (Kalina 1993). Rozvoj nových nezdravotnických služeb, především ve vznikajícím nestátním sektoru byl jednou z priorit. Síť koordinátorů a komisí se přes počáteční resistenci místních úřadů podařilo vybudovat, jejich úroveň se však výrazně lišila v závislosti na řadě faktorů. Pomohli ale vytvořit mechanismy spolupráci mezi centrální a místní úrovní a implementaci vládní politiky.
MPK měla sehrávat klíčovou roli, v praxi však zůstaly jednotlivé úseky drogové politiky v pravomoci ministerstev (např. – ministerstvo zdravotnictví – léčba, ministerstvo školství – prevence, ministerstvo vnitra – represe). MPK je dodnes pouze koordinační, iniciativní a poradní orgán. Nevýhod takového systému v praxi je několik: (1) pro ministerstva je drogová politika nevýznamná část jejich agendy, proto jí často věnují malou pozornost (Reuter 2001), průzkum sekretariátu MPK v roce 2002 potvrdil, že se na ministerstvech zdravotnictví, práce a sociálních věcí a spravedlnosti drogovou politikou zabývá nejčastěji 1, dva, nejvýše tři pracovníci často jen na částečný pracovní úvazek, kteří hodnotí svoji pracovní kapacitu jako nedostatečnou; (2) postoj resortů k užívání drog i jejich zájmy jsou velmi rozdílné, často protichůdné (např. zatímco zdravotníci mohou vnímat problém jako zdravotnický, pracovníci resortu vnitra spíše jako trestně-právní), to může vést ke vzájemné řevnivosti (Rhodes 1999); (3) MPK nemá účinné nástroje vyžadovat od resortů plnění úkolů; (4) historicky, sociálně, ekonomicky a kulturně determinovanými pozůstatky komunistického režimu jsou vzájemná nedůvěra a soupeřivost mezi pracovníky různých profesí, mezi různými obory či sektory, zejména státní a nestátní sektor (Burrows 1999). (5) ve všech etapách se objevovaly tlaky zájmových skupin či ministerstev na zrušení sekretariátu MPK či na výměnu jeho ředitele pro jeho „liberální politiku“ (tj. tu obsaženou ve vládních dokumentech). Tyto postoje jednotlivců i institucí tvoří bariéry vytváření konceptu multi-agenturní spolupráce na všech úrovních. Podobné problémy byly identifikovány i na místní úrovni.
Za implementaci drogové politiky mezi jednáními MPK odpovídá a v praxi ji realizuje sekretariát, který na uvedené překážky narážel. Proto v letech 1993–96 prošla MPK několika změnami v počtu členů i ve vedení s cílem zvýšit její autoritu, kompetence, kredit a akceschopnost. Současně byly hledány i odpovídající role a umístění sekretariátu. Nakonec byl začleněn do struktury Úřadu vlády, odkud řídil i okresní koordinátory.
Koncepce 1998-2000 obsahovala návrhy nástrojů k posílení role MPK i sekretariátu: (1) drogový rozpočet spravovaný MPK; (2) centrální databáze programů dotovaných ze státního rozpočtu; (3) sjednocení dotačních postupů resortů koordinovaných sekretariátem; (4) zavedení akreditací kvality poskytovaných služeb; (5) povinnost poskytovatelů služeb předkládat koordinátorům roční hodnotící zprávu o programu a (6) metodiky a manuály hodnocení kvality a efektivity služeb.
Do praxe se do současnosti podařilo uvést pouze nástroje (1), (2) a (5). Důvody rezistence resortů ke spolupráci a při zavádění těchto nástrojů do praxe jsou diskutovány výše. Zástupci dotčených resortů (tj. zdravotnictví, práce a sociálních věcí, školství, mládeže a tělovýchovy, spravedlnosti, vnitra, obrany a financí) se sice na přípravě Koncepce podíleli, ta ale byla schválena až po schválení státního rozpočtu, v únoru 1998. V červenci nastoupila nová vláda, jež se úkoly definovanými tou předcházející necítila vázána a provedla další změnu statutu MPK (usnesení vlády č. 719/98 ze dne 4. listopadu 1998). Odpovědnost za MPK i za drogovou politiku převzal ministr bez portfeje, formálně zůstal předsedou MPK premiér. To autoritu MPK i sekretariátu opět snížilo.
Vážným problémem bylo zrušení sítě 73 okresních úřadů (k 31. prosinci 2002) a znovuobnovení krajů (od 1. ledna 2001), 10 samostatných samosprávných územních celků. Tento krok (v souladu s principem subsidiarity EU) rozbil síť okresních koordinátorů a komisí. Koordinace drogové politiky na místní úrovni se tak dostala zpět k počátkům v r. 1993. Pracovníci sekretariátu přesvědčovali reprezentanty úřadů krajů o potřebě udržet existující systém a jeho koordinaci. Nově vzniklé politické orgány krajů, jako centrální krátce po revoluci, měly své priority, kam užívání drog nepatřilo. Přesto byli v krajích jmenováni koordinátoři, kteří spolupracují se sekretariátem MPK. Kraje zpracovaly své strategie drogové politiky v intencích vládní a vyčlenily na své aktivity fondy. Kvalita strategií a výše prostředků se mezi kraji liší, spíše než míru závažnosti problému a potřeb kraje reflektují politické zájmy a vůli policy-makerů.

konec 1. části

Radimecký, J., 2004, nepublikováno. Článek vyjadřuje názory autora, nemusí nutně vyjadřovat názory Centra adiktologie.


Nahoru
Česká drogová politika 1993 – 2003: analýza vývoje - 1. část
Ilustrační foto

  • Sdílet článek
  • Sdílet